“黑制服”围抢甘蔗：执法外包该休矣

　　□史洪举

　　12月6日，江苏南通三星镇身着“静通市容”制服的市容管理人员以简单粗暴方式对待卖甘蔗老人引发关注。12月7日，南通市海门区政府发布后续处理说明，主要是区纪委介入调查并启动问责程序;三星镇政府登门向老人致歉;终止与南通静通市容管理有限公司合作;召开全区城管执法人员警示教育会议。(12月7日《新京报》)

　　事发当晚，南通市海门区三星镇政府发布情况说明，称身着保安制服的为三星镇购买服务的第三方市容公司人员，按合同承担市容管理相关工作。应该说，即便老人占道经营确实存在违规之处，也应由正规执法机关予以处置，而“外包公司”人员野蛮粗暴地围抢甘蔗的做法不仅与规范、文明相差甚远，更是有违行政执法伦理和行政执法原则。

　　近些年，随着城市治理精细化的加深，许多基层部门会购买第三方公司服务来缓解人员不足，这种做法有其必要性、合理性。但是，行政处罚与行政强制措施关乎当事人的切身利益，属于行政执法范畴，是否允许全部外包给第三方公司，显然应慎重考虑。

　　为避免执法权力被滥用，有关法律法规对执法主体予以严格限制。如《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制。

　　此外，根据《行政处罚法》，行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合条件的组织实施行政处罚，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。受委托组织必须依法成立并具有管理公共事务职能;有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员;需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

　　由上可知，不管暂扣甘蔗等违法物品属于行政处罚措施还是行政强制措施，都必须由具有行政机关或法律法规授权的机关的执法人员实施，根本不得由“外包公司”的人员实施。主要在于，执法属于非常严肃的行政行为，既关乎当事人切身利益，也关乎行政机关的社会公信与形象。而“外包公司”中的“协管人员”或聘用人员的职业素养和法律素养则难以符合该标准，且正规行政执法人员受到更多党政纪约束，“外包公司”人员约束少，滥用权力、违规执法的概率较大。

　　因而，无论从行政法原则出发还是从行政伦理出发，执法都不该外包给公司或企业。即便确实事多人少，也应由“协管人员”从事辅助性事务，而非完全放任“协管人员”大包大揽。对此，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确规定，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。

　　可见，“执法外包”看似简单省心，实则后患无穷，可能造成政府公信、执法程序、公众利益均受损的“三输”局面。现实中的绝大多数造成恶劣后果的“临时工”执法事件，也反证出“执法外包”的跑偏与失控。故相关部门应严格控制“协管人员”的数量与规模，杜绝“执法外包”现象，避免产生难以控制的法律后果与影响。

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